¿Es posible financiar una pensión reducida?

Escrito por: Adolfo Acevedo Vogl.
Comision Economica Coordinadora Civil.

Una pensión básica del orden de US$ 50 al mes (C$ 1,175) para 60,000 adultos mayores que no lograron acumular las 750 cotizaciones necesarias para recibir una pensión significaría una partida de US$ 36 Millones (C$ 846 Millones). ¿Es posible financiar esta partida de manera sana?.

Al 30 de Junio la recaudación fiscal estaba creciendo al 20 por ciento; si finaliza el año creciendo un 18 por ciento, el monto recaudado excedería en US$ 154 Millones (C$ 3,635 Millones) el monto presupuestado de ingresos fiscales. Los US$ 36 Millones representarían apenas el 23.4% de dicha sobre-recaudación.

En un país que ha entrado en que apenas el 15% de los adultos mayores recibe una pensión y donde solo el 20% de la población ocupada esta cubierto por el INSS, y que  además ha entrado un periodo de transito a la fase plena de envejecimiento poblacional, el tema de una política de protección social para los adultos mayores debe revestir una alta prioridad.

Debido a las características del mercado laboral nicaragüense, es preciso comenzar a plantearse la necesidad de un sistema de protección social universal a los adultos mayores que incluya, además del sistema de pensiones basado en la cotización de los afiliados activos, - un aporte complementario financiado mediante impuestos generales

Esto obedece a que nuestro sistema publico de pensiones administrado por el INSS genera beneficios inadecuados o sencillamente nulos para los adultos mayores cuando a) la densidad de cotización de estos fue muy baja y no lograron cumplir con los años requeridos de cotización, b) los ingresos de las personas a lo largo de la vida laboral fueron muy bajos, c) sencillamente, las personas quedaron fuera del sistema de pensiones (como ocurre con la mayor parte de los trabajadores nicaragüenses).

 

En esos casos, los beneficios a recibir del sistema de pensiones del INSS por parte de los trabajadores con un record limitado de contribuciones, o que jamás lograron ser cubiertos por el INSS, deberían complementarse o asegurarse a través de un esquema de pensión básica, financiado a través del presupuesto (aunque puede ser administrado por el INSS), al cual podría optar cualquier adulto mayor que cumpla las características anteriormente mencionadas.

 

A titulo de ilustracion, una pension basica para todos los adultos mayores mayores de 70 que no reciban pension del INSS tendria un costo del orden de US$ 85 Millones (C$ 2,000 Millones), equivalente al 56% de la sobre-recaudacion que podria esperarse.

Esquemas como este ya existen de alguna manera mas de 80 países del mundo, que incluyen algunos de Centro América, y se corresponden con la Iniciativa Piso Social de Protección Social dirigida conjuntamente por la OIT y la OMS y supone la participación oficial de un grupo de organismos colaboradores, entre otros la FAO, el FMI, el ACNUDH, las comisiones regionales de las Naciones Unidas, el ONUSIDA , el DAES, el PNUD, la UNESCO, el UNFPA, el ONU-HABITAT, el ACNUR, el UNICEF , la ONUDD , el OOPS, el PMA, la OMM y el Banco Mundial.

 

Esto implica que la transformación del sistema tributario es un complemento ineludible de un sistema de protección social universal para los adultos mayores. La única justificación legítima para una transformación profunda del sistema tributario es precisamente lograr que el sistema tributario sea capaz de generar los recursos indispensables para asegurar una serie de prestaciones sociales básicas que deben hacerse extensivas a toda la población, entre ellas asegurar que ningún adulto mayor carezca al menos de una protección social básica.

Ello requiere de una estructura tributaria de bases amplias, es decir con muy limitados privilegios fiscales, exenciones y tratamientos especiales, y cuya carga se distribuya conforme al principio de capacidad contributiva, de manera que quienes ganen más aporten relativamente más (lo cual implica que el sistema tributario debe ser progresivo).

El Piso de Protección Social: Asequible incluso en países de ingresos bajos

* La Iniciativa del Piso de Protección Social la dirigen conjuntamente la OIT y la OMS y supone la participación oficial de un grupo de organismos colaboradores, entre otros la FA O, el FMI, el ACNUDH, las comisiones regionales de las Naciones Unidas, el ONUSIDA , el DAE S, el PNUD, la UNESCO, el UNFPA, el ONU-HABITAT, el ACNUR, el UNICEF , la ONUDD , el OOPS, el PMA, la OMM y el Banco Mundial.

El concepto del Piso de Protección Social se basa en principios compartidos de justicia social y en el derecho universal de todas las personas a la seguridad social y a un nivel de vida adecuado para la salud y bienestar de ellas y sus familias que incluya aspectos tales como la alimentación, el vestido, la vivienda, la atención médica y los servicios sociales necesarios.

Se trata de un enfoque basado en los derechos cuya idea fundamental es que nadie debería vivir por debajo de un determinado nivel de ingresos y que todo el mundo debería al menos poder acceder a servicios sociales básicos con el fin de mejorar sus posibilidades de acceder a un trabajo decente.

El Piso de Protección Social, en la definición de la Junta de Jefes Ejecutivos del Sistema de las Naciones Unidas para la Coordinación (JJE ), es un conjunto integrado de políticas sociales diseñado para garantizar a toda persona la seguridad de los ingresos y el acceso a los servicios sociales esenciales, prestando especial atención a los grupos vulnerables y protegiendo y capacitando a las personas a lo largo del ciclo de vida. El Piso Social prevé garantías en materia de:

* seguridad básica de los ingresos, mediante diversas formas de transferencias sociales (monetarias o en especie), tales como pensiones para las personas de edad o para las personas con discapacidades, prestaciones por hijos a cargo, prestaciones de apoyo a los ingresos y/o garantías y servicios relativos al empleo para las personas desempleadas y los trabajadores pobres;

* acceso universal y asequibilidad a servicios sociales esenciales en los ámbitos de la salud, agua y saneamiento, educación, seguridad alimentaria, vivienda y otras esferas definidas en las prioridades nacionales (JJE , 2009a; OIT y OMS, 2009).

El concepto es coherente con una estrategia bidimensional para extender la seguridad social integrada por un conjunto básico de garantías sociales para todos (la dimensión horizontal) y la implementación gradual de normas más rigurosas (la dimensión vertical), de conformidad con el Convenio de la OIT sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), entre otras, a medida que los países generen el espacio fiscal y político necesario (OIT, 2009b).

El Piso Social combina el enfoque tradicional basado en el ciclo de vida, caracterizado por programas integrales de desarrollo humano para los niños y sus familias, las personas subempleadas y los trabajadores pobres (incluidos los que padecen alguna discapacidad) y las personas de edad), junto con los últimos desarrollos en el análisis de la pobreza y la vulnerabilidad. Estos últimos tienen en cuenta el empleo precario y la diversidad de estructuras familiares y constituyen la base de la mayor parte de los nuevos programas de protección social introducidos en los países en desarrollo.

El concepto de Piso de Protección Social difiere de forma sustancial de la noción de redes de seguridad social promovida por las instituciones financieras internacionales a finales de los años ochenta y principios de los noventa del siglo pasado en el contexto de los programas de reformas estructurales basados en el mercado.

En las redes de seguridad social, las políticas sociales eran consideradas como un componente residual del desarrollo económico. La aplicación de este tipo de medidas obedecía a la necesidad de prestar asistencia a las personas pobres y vulnerables durante las reformas estructurales para mitigar los efectos de los ajustes estructurales y facilitar el respaldo político a los mismos. Estas medidas solían ser de carácter temporal y fragmentario y estar destinadas específicamente a las personas pobres y vulnerables dentro de un marco basado en las necesidades.

Durante el decenio 2000-2010, muchos países cuestionaron este enfoque. Existe una mayor concienciación sobre la conveniencia de pasar de un enfoque de la protección social basado en las necesidades a uno basado en los derechos que garantizaba los derechos sociales básicos como condición previa de la ciudadanía.

El Piso representa por sí mismo una herramienta importante para luchar contra la pobreza y la desigualdad. Para que pueda desempeñar su función al máximo, no puede operar de forma aislada. Por el contrario, la probabilidad de que las propiedades reductoras de la pobreza del Piso surtan efecto será mayor si viene acompañada de otras estrategias que refuercen a las instituciones laborales y sociales y promuevan entornos macroeconómicos favorables al empleo, los sistemas fiscales progresivos y el trabajo.

Los países desarrollados ya reconocen debidamente la eficacia de las medidas propias del Piso de Protección Social para reducir la pobreza, contener la desigualdad y sostener un crecimiento económico equitativo (IIEL , 2008).

En los países de la OCDE se estima que los niveles de pobreza y desigualdad son aproximadamente la mitad de los que cabría esperar en ausencia de este tipo de disposiciones sociales. Dicho esto, la reducción de la pobreza en estos países es el resultado de combinar las medidas propias del Piso de Protección Social con formas más integrales de seguridad social en el marco de los sistemas de protección social. Esto refuerza la necesidad de los países en los cuales ya se han adoptado las medidas propias de un Piso consolidado de dar el siguiente paso y desarrollar la dimensión vertical de la ampliación de la protección social.

La seguridad social, tanto en su dimensión horizontal (el Piso de Protección Social) como en su dimensión vertical, de nivel superior, también desempeña un papel importante en la contención de la desigualdad y la promoción de un crecimiento equitativo. Los datos señalan que en los países con un elevado gasto social la desigualdad de ingresos es muy inferior a la de los países con un gasto social inferior (medido por coeficientes de Gini que oscilan entre el 0,225 y 0,261 en el primer caso, en comparación con cifras superiores al 0,3 en el segundo) (Cantillon, 2009).

Cuando se valoran estas cifras es preciso tener en cuenta los efectos agregados de la fiscalidad y del sistema de transferencias sociales en su conjunto en la reducción de la pobreza. El hecho de que un país tenga una fiscalidad progresiva o regresiva tiene una gran influencia sobre los efectos redistributivos de la protección social. Es razonable pensar que con un régimen tributario regresivo los pobres podrían terminar pagando más en concepto de impuestos de lo que reciben bajo la forma de apoyo a los ingresos. Un escenario de este tipo resultaría de poca utilidad para reducir la desigualdad de ingresos y la pobreza.

El desarrollo de sistemas de protección social, incluido el Piso de Protección Social, implica una amplia gama de necesidades de recursos, especialmente en los países más pobres.

Desde una perspectiva macroeconómica, la primera cuestión crítica que hay que dilucidar es si existe suficiente espacio fiscal o si puede generarse, en competencia con otros objetivos nacionales, para satisfacer las necesidades financieras permanentes de un paquete de Piso. La segunda cuestión crítica es la sostenibilidad fiscal a largo plazo. La respuesta depende no sólo de las fuentes de financiación disponibles (internas y externas), sino también, y de forma importante, del grado de voluntad política y compromiso con el objetivo de proporcionar una protección social adecuada y eficaz. Igualmente importante es el grado de eficiencia con que pueda aplicarse y administrarse el sistema, así como garantizar el apoyo público mediante un consenso social en torno a la conveniencia y el valor añadido de estos sistemas. La ampliación del espacio fiscal debería basarse en una fiscalidad progresiva.

Los estudios llevados a cabo, en concreto los de la OIT en colaboración con el FMI, el ONU-DAE S, el UNICEF y la CEPAL , así como HelpAge International, ofrecen valiosas opiniones que, contrariamente a lo que dicta la «ortodoxia», señalan que el costo de medidas específicas de seguridad social a un nivel básico, del tipo de las comprendidas en el Piso, puede mantenerse en un porcentaje relativamente modesto del ingreso nacional, incluso en los países de ingresos bajos.

Diversos estudios sostienen que un paquete básico de protección social que extienda la seguridad de los ingresos y amplíe los servicios de salud esenciales es asequible incluso en los países más pobres.

Tomado de: Piso de Protección Social para una globalización equitativa e inclusiva. Informe del Grupo consultivo presidido por Michelle Bachelet